十年禁渔入法破解“无鱼”之困

长江保护法草案直面生态环境保护薄弱环节

1月3日，“长江白鲟没有进入2020年”的消息登上了网络热搜。

长江白鲟灭绝的消息，来源于国际学术期刊《整体环境科学》在线发布的中国水产科学研究院长江水产研究所专家的一篇研究论文。专家们在论文中称，长江白鲟这一中国长江特有物种，目前已经灭绝。

近些年来，洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底，部分水系严重断流、河湖生态功能退化、生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级，一些珍稀、濒危野生动植物种群数量急剧下降、栖息地和生物群落遭到破坏。

长江“病了”，而且“病得不轻”。

在进行了系统检查之后，长江的病因被查出——长江生态环境硬约束机制尚未建立，长江保护法制进程滞后。

病因已经查出，便须对症下药——制定一部具有针对性、特殊性和系统性的长江保护法，迫在眉睫。

近日，这部千呼万唤的法律草案终于亮相——2019年12月23日，长江保护法草案(以下简称草案)提请十三届全国人大常委会第十五次会议审议。

多位参与立法工作的专家在接受《法制日报》记者采访时指出，草案明确长江十年禁渔、建立协调机制、生态修复等规定，直指当前长江生态环境保护中的薄弱环节，体现了坚持问题导向的立法原则，对于破解长江“无鱼”的困境和治疗其他“病症”，都会发挥巨大的作用。

长江十年禁渔拟写入法律

“从未遇见，听闻已是永别。”

有网友在看到长江白鲟灭绝的消息后，说了这样一句话。

长江白鲟的灭绝，让人再次感受到了长江生物保护的紧迫性。事实上，当下的长江生物完整性指数，已经到了最差的“无鱼”等级。

为了改变“无鱼”困局，长江开启了十年禁渔——2020年1月1日起，长江流域的重点水域将分类分阶段实行渔业禁捕。

值得注意的是，长江十年禁渔还写入了草案。

草案规定，国家对长江流域重点水域实行严格捕捞管理。在长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞;在本法实施之日起十年内，长江干流和重要支流等重点水域全面禁止生产性捕捞，具体管理办法和重点水域范围由国务院有关部门制定。

不仅如此，草案还在长江流域标准体系建设的有关规定中，增加了关于生物完整性指数的内容，明确有关部门和地方人民政府根据物种资源状况建立长江流域水生生物完整性指数评价体系，并将其变化状况作为评估长江流域生态系统和水生生物总体状况的重要依据。

将生物完整性指数写入草案，有多重要?

中科院水生所院士曹文宣指出，生物完整性指数是水生态系统评价中应用最广泛的指标之一，通过与非生物因素调查联合运用，可用来综合分析生物或非生物因素干扰对一定区域生态系统状况及其变化的影响。

不仅如此，生物完整性指数还可以与其他生物参数结合运用，综合反映水体的生物学状况，进而评价河流乃至整个流域的健康状态。

“这条规定是一项非常重要的制度创设，是落实山水林田湖草生命共同体理念的有力举措。”曹文宣说。

协调机制要落地仍需细化

无论是十年禁渔的有效执行，还是生物完整性指数评价体系的建立，都涉及一个重要主体——有关部门和地方人民政府。

然而，在涉及多个领域、多个部门、多个地方的长江保护工作中，长期以来统分结合、整体联动的工作机制尚不健全，管理体制条块分割、部门分割、多头管理依然存在，干支流、左右岸、上中下游协同治理能力较弱，整体合力的形成并不容易。

对此，草案在保证充分发挥各部门、各地方积极性的基础上，充分体现协调机制的权威性，明确了协调机制的统筹协调职责，并明确了协调机制在组织建立各项制度体系及制度运行中的统筹协调地位。

这一制度设计，被视为解决长江保护管理体制中“九龙治水”顽疾的有效手段。

农业农村部长江办政策规划处处长衣艳荣说，草案将协调机制的相关规定贯穿其中，通过强化协调机制职责的制度设计，有利于解决管理体制中所谓的“九龙治水”问题。

在全国人大常委会会议分组审议期间，协调机制也是全国人大常委会委员关注的重点。一些委员提出，协调机制还可以再进一步完善，以确保这一制度有效落地实施。

“看了以后感觉，协调机制职责不是太明晰，一般来说协调机制是制度、机制，但是从现在条款的表述看又像协调机构，究竟是制度、机制还是机构?它们之间是什么关系?我觉得还需要明确。”周洪宇委员说。

王教成委员指出，要使运行机制顺畅起来，要细化运行的机制、运行的流程、协调的权责，用顺畅的运行机制，解决以往“九龙治水”的突出矛盾，清晰勾画落实多元共治、协同落实的具体路径，切实发挥权威高效的国家统筹协调机制效能，使这个机制真正有效地统筹全面、联通末端，落实到共治最后一公里。

生态修复摆在压倒性位置

长江保护工作，既要防止长江流域的生态环境变坏，也要让已经遭受破坏的长江流域生态系统和环境变好。为此，针对长江流域生态系统破坏的突出问题，草案把生态修复摆在压倒性位置。

在衣艳荣看来，生态修复可以算是草案最大亮点之一，不仅以专章的形式作出规定，还对长江保护中存在的问题一一提出修复方案。

“草案第二十三条规定，设立国家和省级生态保护专项资金，同时国家鼓励社会资本投入生态修复。这条规定的意义很大。就好像人生病后要去治病，肯定是要花钱的，生态修复要想落实到位，同样必须有资金支持。这一规定解决了资金保障问题，工作上就可以对保护修复作出系统性规划和整体性安排。”衣艳荣说。

衣艳荣同时认为，草案明确鼓励社会资本进入，有利于发挥市场活力和调动社会积极性，促进生态修复产业化，为以后政府规范和引导社会资本参与提供法律依据，解决单纯财政投入力量不足的问题，更好地构建“共抓大保护”的多方参与机制。

草案第三十七条第二款规定，对历史遗留的长江流域生态损毁问题，应当依法追究损毁责任人的责任。无法确定损毁责任人的，按照事权和支出责任划分原则，合理确定修复治理费用保障方式，分别纳入各级政府预算。

“在生态环境修复专章的开始部分作出这一规定，意义很大，为后面的生态环境修复工作作了根本性的保障。按照这一规定，谁破坏谁修复，找不到损毁责任人就由政府负责修复，体现了‘谁受益谁补偿’‘谁破坏谁修复’的原则和政府对生态、对历史、对人民负责的立场。”衣艳荣说。(□ 本报记者 　蒲晓磊)