过去二十多年来，中国经济中的一个重要现象就是地方政府大力度卖地，以丰沛的土地出让金这项政府基金类收入补充一般预算收入的不足。土地出让金在很多城市财政收入中的占比高达30%、40%、50%甚至更高，对于支撑地方经济起到了非常重要的作用。人们把这种现象称为“土地财政”。

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然而，正是由于这些年来土地财政的角色扮演太“显眼”了，有时甚至太“夸张”了，导致它的市场形象一直不太好，甚至成为一种“负能量”或“问题包”，一直处于一种非常纠结的舆论氛围中，人们对它一直是褒贬不一，说它好，是因为它的确为地方政府财政收入提供了强有力的支撑，以此推进了许多重大基础设施和公共服务项目的建设；说它不好，是因为很多地方政府对它过度依赖，以至于造就了一批“懒惰”型政府，这些政府只想着多卖几块地，捞快钱，以填补当地财政资金的不足，这在客观上减弱了政府对于更多具有潜力的战略方向的关注和落实，错失了很多发展机会；人们贬斥它的更重要原因是，政府通过招拍挂获取大量土地出让金的同时，也客观上推升了房价，给房地产市场带来严重的杠杆效应，引发市场的暴利炒房现象和债务高企现象。

现在，中国房地产遭遇严重困局，中国各地的土地出让金已经连续16个月下滑，且已成趋势。很多地方的经济发展面临严峻考验，当地政府的财政收入因土地出让金的下滑也面临显著减少的态势。一些业内人士或专家都在呼吁，中国财政必须下决心纠正对土地财政的过度依赖，必须探索可以替代的符合未来中国经济增长趋势的财政模式。

我认同地方财政收入重心将“替代”或“转移”论的观点，毕竟土地财政的支柱——房地产业面临趋势性缩减态势，过去二三十年间中国城市化和房地产的快速发展导致的土地出让金占据地方财政收入大头的格局将会改变，未来土地财政的地位走向已经很清楚，它在地方财政收入中的“主角”地位将被“替代”。

但是，现在需要澄清的一个问题是，很多人把“土地财政”简单地等同于“土地出让金”，这是严重的误解！事实上，土地财政并不等于土地出让金，土地出让金仅仅是土地财政的一部分而已，只不过，过去二三十年来，由于土地出让金在各地政府土地财政收益种占比非常大，对财政的贡献特别高，这让人很容易产生一种错觉，以为土地出让金就等于土地财政。

当然，这样的错觉长期且普遍发生，是事出有因的。上个世纪90年代中期，中央搞分税制改革，由于地方仅拿到30%的财权，而实际承担了70%的事权，这对于地方政府的财政开支造成巨大压力，从中央与地方的关系角度看，也是不合理和不公平的。为了化解这种困局，中央政府允许地方政府采取土地市场化出让的办法来获取卖地收益，且无需上缴中央，完全留给地方。由此拉开了地方土地市场化出让的序幕。

从2003年起，各地又开始实施“招拍挂”的土地出让机制，这种“价高者得”的土地出让机制大大刺激和提升了卖地的收益水平，以至于在过去二十年来成为地方财政收入的扛鼎渠道，后来市场上就把地方政府这种通过卖地获取土地出让金的方式称之为“土地财政”，由此，“土地财政”就化身为“土地出让金”的代名词。

然而，由于政府通过“招拍挂”卖地过程不断推高地价，也间接推高了房价，使得地方政府主持的卖地行为具有了一种“原罪”的纠结，也导致“土地财政”成为一种被市场持续诟病的财政模式。

近两年来的房地产持续下行态势清晰地表明，中国房地产依赖土地出让而急速发展的时代已经过去了，未来全国房地产的重心将集中在较大的城市及其城市群、都市圈一带，呈现明显收缩态势，全国普遍性的地方政府的卖地收入即土地出让金收入面临不可避免的持续下滑态势，这意味着持续二三十年的土地财政也将萎缩，地方政府的财税收入重心将趋势性地从土地财政转向其他领域。

这个时候，我还是要先说一个事实，即：纠正对土地财政的过度依赖并不意味着土地财政的消失，因为土地财政是永恒存在的现象，尤其对于中国这样的土地国有化的国家来讲，土地财政在国家和政府运作中具有基础性的支撑作用，未来，中国房地产仍然被国家认定为国民经济的支柱产业，与之伴生的土地财政也仍然存在稳健的生命力。未来土地财政仍将是地方财政的重要来源之一，但它更多地不是表现为新地转让这种增量型的土地出让金收益，而是表现为以存量型为主导的模式，比如，旧城改造、城市更新、不动产运营收益、房地产税等等。

尽管这些领域形成的土地财政收益仍然是地方政府财政收入的重要来源，但是，基于增量型土地出让金的的财政增长模式将不再继续担纲地方财政收入的重心角色，重心的转移已经势在必行。

往哪个方向转移呢？近来这个问题在业界讨论比较热烈，我们可以听到一种比较“专业”的声音：未来土地财政的地位将由股权财政替代。

谈到股权财政，我们就需要先谈一谈地方一般预算财政收入的基本构成，它大体包括如下几个部分：一是各类产业的税收收入；二是政府性基金收入，这里面主要就是土地财政包含的那些内容，包括土地出让金；三是来源于国企国资的股权收入；四是社会养老基金等公共基金类收入；五是那些社会收费类包括罚没类资金的收入等。

上述五类中，显然第一个产业税收和第二个土地财政是地方财政的主要来源。有人谈到的“股权财政”似乎是要强调壮大第三个，即国企国资的股权收入。如果是这样的话，我对此是不敢苟同的，为什么？因为从现实看，去年全国国资财税收入仅仅5000多亿，还不到去年下跌后的土地出让金收入的10%，让国企股权收入担纲地方财政的主角，显然难以对庞大的土地财政形成实质性的替代。

如果把股权财政理解为通过发展壮大股权市场、证券市场、资本市场，为地方政府开创新的财政收入主战场，这听起来比单纯依赖国企股权要靠谱一些，毕竟未来中国经济的发展会进一步强化对资本市场的依赖度。然而，把地方政府的主力财政收入仅仅与股权市场、资本市场对接，仍然无法讲清楚为什么它能替代土地财政曾经的主角地位。

如果把这句话转化为下面的表述：未来地方政府的经济增长重心将由产业经济替代房地产经济，这样，我想大家就更容易理解了。未来中国经济和财政增收是不是这么个趋势呢？我认为是的。至少地方政府必须从二三十年来对以土地出让金为主体的土地财政模式的高度依赖性中尽快解脱出来，积极主动探索和推动地方产业经济的成长，同时在一般财政收入增长中确立主要依靠产业税收的财政模式，其中包括相关的股权财政类收入。

这意味着，地方政府恐怕要“壮士断臂”式地舍弃二三十年来由于依赖土地财政而形成的“懒惰”习性，以认真学习和努力创新的姿态，全力扶持国家战略性新兴产业、高科技产业、现代服务业等各类对地方经济未来发展具有重大意义和潜力的产业，通过不断的产业升级来带动地方经济的再度大发展，同时通过产业成长获取源源不断的财税增收，这就是说，对于大多数地方政府来说，未来财政收入的重心将由原来的土地财政转移到产业财政上来，从而实现地方财政收入模式的战略转型。

可能会有人说，你说得轻松，搞产业升级，搞产业财政，哪里那么容易，现在大多数城市的产业都处于中低端层级，大都面临产能过剩问题，产业升级都面临一系列困难，政府又如何指望产业财政？

听出来了吧？这正是问题的症结所在。这么多年来，面对产业困局，很多城市不是积极而坚定地从产业正面攻克困难、修复漏洞，推进产业升级，而是选择进入“舒适区”，一头钻到房地产里面，粘到土地上面，一门心思依赖卖地和获取土地出让金来维持地方财政，颇有点“今朝有酒今朝醉”的模样，先解决当下财政的困难，至于以后嘛，和我无关，那是后面的人要解决的事。这样的城市，当遭遇目前的房地产困局时，它能不塌陷吗？

人都有“趋利避害”的天然秉性，城市也是这样。当一个城市不愿意直面产业成长和升级中的困难，不愿意着眼于长远，选择去勇敢地克服困难，推进产业升级，而是“短视”地选择了重点依赖土地出让金去维持财政，某种意义上说，就是选择了“躺平”，选择了“舒适”，选择了对历史、对未来的“失责”。

从发展趋势看，大城市特别是其中的核心地段在未来仍然有机会通过土地出让获得一定的财政基金收入，但大城市也无法继续依赖土地出让金来维持财政收支平衡，作为经济、科技、文教中心，大城市在推进国家战略性新兴产业、高科技产业和现代服务业等方面具有更大的责任和能力，应该以更大的魄力推进经济增长模式和财政收入模式的转型升级。

我的结论是：土地财政不等于土地出让金，不会随着土地出让金的缩减而退出历史，只会转型、转向、升级，以更加符合未来国家经济战略要求的新面目与产业财政共舞，为地方经济的发展创造充沛而合理的财政基石。