2021年2月，自然资源部发布22个重点城市实施住宅用地“两集中”的政策，这是土地供给的重大变革，对市场影响深远。

“两集中”是指，集中发布出让公告，原则上每年不超过3次；集中组织出让活动，同批次公告出让的土地以挂牌文件交易的，应当确定共同的挂牌起止日期；以拍卖方式交易的，应该连续集中完成拍卖活动。实施“两集中”供地政策的有22个城市，包括北上广深4个一线城市，及南京、苏州、杭州、厦门、福州等18个二线城市。

从2021年的“两集中”实施节奏和效果来看，首批集中供地出现恐慌式抢地并导致房企竞相推高成交价后，监管层及时出台了二手房指导价新政，此后各个地方政府陆续就土拍规则方面设置门槛要求，第二批集中供地集体“遇冷”。

第三批集中供地土拍陆续结束。相较于首批集中供地的火热，第二批集中供地底价成交、终止出让、流拍等“遇冷”现象后，第三批集中供地经历政策调整后出现回暖迹象。

值得一提的是，2021年供地政策细则的变化成为市场风向决定的因素之一，第二批集中供地之后，土地供给政策明显变得宽松了很多。中指研究院土地事业部负责人张凯接受《中国房地产金融》采访时表示，从拍地主体看，各个城市政策最大的共性是门槛降低。各地通过各种方式降低门槛，包括但不限于保证金比例下调、取消竞自持、减少捆绑配建、回炉地块降低总价、提高新房限价或取消限价等。整体来看，市场表现相较第二批略有升温，但是与首批拍地相比市场热度仍在下降。

第三批集中供地陆续出炉

第三批集中供地已陆续出炉。据《中国房地产金融》不完全统计，从效果看，重点城市的市场整体还是比较平稳，无论是土地成交数量还是成交金额，都高于第二批集中供地，土地市场略有升温。不过从溢价和流拍来看，出现了新的变化。张凯表示，22个集中供地城市的溢价地块占比在三轮之间环比持续走低，第一轮超 54% 地块溢价成交，第二轮18%地块溢价成交，这反映出土拍热度在持续下降。但是第三批流拍地块占比相较于第二轮却显著下降，第二批为33%，第三批截至发稿时仅18%。

从各地情况来看，杭州第三批土拍35宗地块全部成交，24宗封顶摇号，封顶率69%，整体溢价率7%。2021年全年集中供地共成交2196亿元，三批集中供地分别为1178亿元、257.46亿元、712.9亿元。第三批市场热度较第二批明显上升，成交溢价率增加了2个百分点。

从封顶宗数占比来看，本轮集中供地共有24宗地块溢价封顶进入摇号阶段，封顶宗数占比71%，已接近2021年上半年土拍市场水平。其中，主城区有17宗地块封顶转摇号，占比约90%，外围区域7宗地块封顶，占比亦近半，整体热度较上轮集中供地有明显回暖。

上海第三批次集中供地27宗地块均出让完毕，共成交469.19亿元。上海第三批集中供地整体走势平稳，三轮供地平均溢价率均在3%~5%之间，本轮集中供地无土地流拍。上海三批集中供地共成交78宗含宅地块(不含安置房等特殊用地)，建筑面积约948 万平方米，成交总金额达到1725亿元，供应量与前年持平。若统计集中供地前上海已成交的含宅地块，则2021年全年含宅地块成交建面超过1100万平方米，同比增加21%。

广州市第三批住宅用地于2021年12月2日挂牌出让，本次供地共出让土地17宗，成交13宗，流拍4宗。三批集中供地全部结束，出让住宅用地面积709.05公顷，建筑面积1764.62万平方米。与前两次相比，广州第三批集中供地热度有所回落，溢价率不及前两次11.5%、0.8%，溢价率为零。

南京第三批集中土地拍卖，46宗地块底价成交，1宗地块流拍，另有 5 宗地块因报价“触顶”转入摇号环节，总成交价约 325 亿元。成交的45 宗地块中，35 宗宅地底价成交，5宗宅地触及政府限价需摇号产生竞得人。此外，与南京第三批初始公布61幅拍地相比，中间因故取消了 15 块，可以看出出让土地的谨慎。

“两集中”背后的政策“摇摆”

自然资源部实施“两集中”，意图是在坚持“房住不炒”总基调下，从土地端发力，真正减少哄抢，促进各地土地交易市场平稳，本质上也是“稳地价、稳房价、稳预期”。

但是去年“两集中”的实施效果和政策变化可谓是“冰火两重天”，政策的摇摆和打补丁成为去年土拍市场一大看点。

首批供地出现溢价走高的局面，22城共成交涉宅地850宗，成交建面10794万平方米，成交金额10552亿元。北京、深圳、厦门、杭州、合肥、重庆、成都热度居高不下。

重庆、厦门成交楼面价较 2020年全年分别上涨85% 和 71%，其中厦门首批成交的 5 宗土地中 3 宗竞价达到上限价格；杭州 41 宗地块以竞自持成交，占总土地出让的 72%，最高自持比例达 40%；南京36 宗地块触顶成交，有地块经过 158 轮报价。

由于延续竞拍、价高者得、多个马甲竞拍等模式，首批集中供地未达到稳地价、稳预期效果，土拍规则将迎来大调整。

2021 年 7 月 22 日，住建部表示要加强房地产金融管控，完善房地产企业“三线四档”融资管理规则，着力建立房地联动机制，推广北京市集中供地做法，限房价、控地价、提品质，建立购地企业资格审查制度，建立购地资金审查和清退机制。

同期，自然资源部对土地出让规则进行了细化，指出第二批集中供地的宅地出让要对以下四个方面做出要求：第一，参加宅地竞拍企业需具有房地产开发资质；第二，建立有效的购地审查制度，加强对房地产企业购地资金的来源审查；第三，单宗地溢价率不得超过15%，绝不允许通过提高起拍价格调整溢价率，否则将严肃公开处理，严控城市楼面地价新高；第四，在达到地价或溢价率上限的时候，不得以竞配建等方式增加实际地价，可通过一次性合理报价、摇号、竞更高更优品质建设方案等方式确定竞得人。

为此，天津、福州、苏州、青岛、杭州、济南、沈阳、成都、南京等地，延期第二批集中供地，并对第二批次集中供地竞拍规则进行修改。

南京实行“限房价、定品质、竞地价”的全新出让模式，将溢价率限定在15% 以内，房企拿地后 6 个月内住宅不得上市等；福州要求土地溢价率下调至 15% 及以下，地块全部采取“限地价、摇号”方式出让；

杭州提升房企报名门槛，竞买单位需足额缴纳20% 竞买保证金后方可参与竞买，溢价率上限由 30% 调整为20%，其中“竞品质”试点地块溢价率上限为 10%，出让地块达到上限价格后，由原来的“竞自持房屋”改为“竞无偿移交政策性租赁住房”；合肥由此前的“价高者得+ 最高限价时转竞配建租赁住房 + 摇号”，改为“价高者得 + 竞装配率 + 摇号”和“价高者得 + 投报高品质住宅建设方案 + 摇号”。

在实施上述政策背景下，第二批集中供地逆转首批火热景象，拿地溢价率大幅降低，流拍地块增多，出现明显降温。沈阳和合肥两座省会城市的第二次集中供地，半数地块提前“流拍”。房企债务承压，拿地意愿降低。

上述政策的大调整，在第二批集中供地结束后，很快迎来政策新一轮放松，广州、杭州、南京等11 个重点城市三轮土拍规则进一步调整，土地出让政策呈“调整 - 适应 - 再调整”。而在调整细则上，主要调整了对拍地房企资质要求、降低保证金、取消自持和提高住宅限价等。

降低参拍房企的资质要求。典型如南京，房企资质由二级及以上调整为三级及以上，并取消了不得联合报名竞买、不得合作开发、严格限制股权转让等约束要求。

降低保证金、土地款首付比例。典型如苏州，保证金比例由此前的30%~50%统一下调至 30%，土地款首付比例则由 60% 下调至 50%。

取消竞自持。如成都降低配建要求，重庆则降低自持租赁比例，深圳、成都和厦门更是全面取消竞自持。

提高住宅限价。成都多宗回炉地块的商品住宅限价适度抬升，涨幅在3%-17% 不等。福州土拍溢价成交时，出让价款每增加 1%，销售指导价的上浮比例由 0.1% 提高至 0.3%，最高上浮比例由 1.5% 提高至 4.5%。广州市南沙、黄埔两区出让地块更是取消“限房价”要求。

“政策端 2021年集中供地受政策发布时间影响较大，三轮供地分别集中在5 月、9 月和12月，一定程度上产生了阶段性的大量资金需求，特别是第一轮供地之后在销售端和回款端双双受限的压力下，行业资金端明显承压。”张凯对《中国房地产金融》表示，随着各城市土拍政策逐步规范，预计2022年各城市的土拍时间将相对分散，能够有效缓解市场波动。

张凯还认为，当前市场仍未见底，房企受制于2000多亿元规模的海外债在2022年到期的影响，行业资金压力缓解有限，2022年的市场热度波动亦将弱于2021年。预计2022年集中供地较2021年更加平稳。

央企、地方国企成为拿地主力

由于第二批土拍政策的调整，房地产金融审慎管理政策的推进，民营房企“降杠杆、降负债、保现金流”，从第二批开始，拿地主体出现分化，财务稳健、债务率更低的央企、国企成为拿地的主力。

“2021 年土拍市场，比较大分野是来自国企、央企的逆势而上。民营企业有债务考核与盈利要求，在资金成本和保证金方面都比较难和他们竞争。”一位民企房地产投拓部门负责人告诉《中国房地产金融》，从角色切换来看，央企与国企也是托市的主力。

张凯认为，央企和国企的资金优势在当下行业资金紧缺、市场下行回款难的背景下更为明显。受一小部分民营房企爆雷的影响，大部分民营房企现阶段融资受限，而央企和国企仍然能够以较低成本获取融资，因此这种国企、央企和民营房企的分化态势还将持续扩大。民营房企未来或将进一步下沉至弱能级城市，而一二线城市则将以央企、国企和少数稳健型的头部民企为市场主体。

“第三批集中拍地最大的特点是大量国企(特别是地方型国企)进场托底。”张凯表示，从数据上看，深圳、南京、无锡、苏州等地的地方平台公司拿地占比均超70%，深圳该比值也将近 70%。

例如北京拍地当中，央企华润、金茂及北京地方国企京投、首开、京能相继斩获。从北京第三批出让13 宗地块来看，京投联合体为最大赢家，其以 175.3 亿元包揽朝阳东坝 3 宗地块；中国金茂以 11.68 亿元摘得门头沟永定镇 0001、0003 等地块；龙湖、京能联合体以20.8 亿元斩获朝阳区管庄地块；首开、住总、旭辉、密云城投联合体以 20.7 亿元摘得密云水源路地块。

广州本地国企踊跃。保利以总价97.25 亿元摘得海珠、番禺、增城地块，广州本土的城投公司如南沙开发建设、白云城市建设、知识城投资集团、广州城投和广州地铁分别斩获3宗、2 宗、2 宗、1 宗和 1 宗地块。武汉第三批集中供地出现本地国资与民企拿地角逐的局面。第三批集中供地 46 宗地块中，本土房企武汉经开投资、武汉文投集团、黄陂城建投资、葛洲坝集团、青山国资等国企逆势而上，香港瑞安、南京维恒、贵州汇和等一批上市公司和民企参与拿地。

长沙市场的局面也是大致相似，参与第三批拍地的主要是以央企、地方国企为主，民企参与度非常低，23宗地块中民企参与拿地的仅有4 宗。

上海作为全国一线城市中最具看点和风向标的城市，土地出让一直是房企必争之地。2021年以来，央企、国企拿地占比持续上升，三批集中拍地占比分别是 58%、65%、77%。

从第三批拍地的结果来看，除了央企、本地城投主动外，外地国企也“厮杀”进来，成为上海土拍市场一大亮点。其中“上海国企+ 金茂联合体”拿下康桥镇横沔老街地块，这也是中国金茂首次试水上海城中村改造业务。招商蛇口与象屿、江苏海鸿组成的联合体竞得西虹桥地块。上海本土房企大华集团以19.48 亿元拿下闵行华漕地块。

省外地方国企的出现，打破了央企与上海本土国企拿地的局面，安徽高速夺得朱家角地块，陕西建工与大名城组成的联合体斩获临港新片区一地块，深圳国企深业集团摘得嘉定区安亭镇一地块，同处深圳的南山地产继第二批合作拿地后再度出手。

央企国企向左、民企向右，成为2021 年土拍市场的一大看点，民企拿地谨慎背后的原因与当下的大环境不无关系，融资收紧导致银行放款、融资难度加大，债务压力大，再加上“三道红线”出台，宏观背景对房企发展模式和经营水平都提出了更高的挑战。

克而瑞研究表示，恒 大、佳兆业等多家房企爆雷事件也让房企对“高杠杆拿地”持审慎的态度，预计2022年房企拿地仍将持较谨慎的态度